公证调解的进路探索与规范构造

原野 李青原
　　诉源治理本属社会治理范畴，却因多元解纷协同不足而异化为“法院一家之事”，致法院压力不减反增。公证调解契合诉源治理“源头性、自治性、系统性”的内核要求，能够靶向激活其“减负”效应。各地公证机构协同多元主体，通过开辟多元阵地、拓展服务场域、强化制度供给，推动公证调解由“应然”走向“实然”。然而，其仍面临发展依附、联动不畅、保障缺失等问题，不容忽视。作为综合性解纷机制，公证调解的规范构造应以厘清“公证的预防性法律定位”为前提，并经由适用范围、程序规范、效力保障、配套完善四大核心内容展开。

一、公证调解价值证成：诉源治理的纾困良方
（一）正本清源：诉源治理应属社会治理范畴
　　理解诉源治理须先明确“诉”之内涵。在现代汉语语境中，“诉”特指向司法审判机关提起的诉讼。2019年2月，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》首次提出“诉源治理”这一概念，并明确将其列为今后五年人民法院的一项重要改革任务，旨在“从源头上减少诉讼增量”，但其并非法院一家之事。诉的源头含两个层面：一是纠纷产生，需妥善调整利益关系以预防矛盾，属社会治理范畴；二是纠纷化解，“诉”与“非诉”均为主要路径。我国素有“以和为贵”的“无讼”理念，非诉机制历来被视为优选而非替代。党的十八届四中全会将多元化纠纷解决机制改革纳入国家治理现代化战略部署，习近平总书记提出“坚决把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。可见，多元解纷体系由多元主体共同参与，属“中国之治”的重要组成部分。
（二）诉源治理“减负不能”的现实原因剖析
　　诉源治理以“缓解诉讼爆炸、实现法院减负”为首要动因。然而，从司法数据看，全国法院收案总数逐年攀升，2024年已达4601万件，2025年上半年民商事、行政及首次执行案件受理量仍普遍上涨，“减负”目标远未实现。究其主因，在于多元治理主体协同不足，导致压力持续向司法审判条线传导。本应以审判为中心的法院，在调解结案率指标压力下被迫充当诉源治理“排头兵”，甚至诱发“立案前治理”、诉权被不当限缩等异化风险。
　　最高人民法院已高度重视，2025年施行《关于严格依法规范民事案件立案与调解工作的意见》，重申“自愿、合法”原则，并将统计口径由“诉前调解”改为“先行调解”，明确法院在诉源治理中应主要承担“法治保障”作用，其角色定位具有“谦抑性”。但因多元机制内部分工模糊、衔接不畅，基层法院仍迫于“案多人少”而“越位主导”，沦为诉源治理“单一中心”，与制度初衷背道而驰。
（三）公证调解深化诉源治理的作用机理探究
　　1.契合诉源治理的“源头”属性源头治理是诉源治理的本质要求。公证自始被赋予“证明”色彩，2005年出台的《中华人民共和国公证法》将其界定为“证明活动”，然“证明论”难以弥合规范冲突、阉割公证职能、阻碍业务拓展。为革除弊病，司法部自2017年起将公证重新定位为“预防性司法制度”，使其归正为我国法治体系中唯一以事前预防为本的法律制度。公证调解兼具“公证”与“调解”双重优势，既可依托公证沟通、预防、监督职能将“调”前置延伸，又可借调解柔性、自主之特性推动“事了人和”，堪称纠纷“源头性”治理的重要抓手。
　　2.回应诉源治理的“自治”需求诉源治理与“枫桥经验”一脉相承，蕴含深厚“民本”思想，强调自治、德治、法治“三治融合”。习近平总书记要求完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，为深化诉源治理提供了根本遵循。公证调解对“自治”底色的回应有三：其一，收费较低、程序灵活，可及性强，便于引导群众依法处置纠纷；其二，活动中立且须依申请启动，保障当事人自主性与公信力；其三，公证员长期直面群众、熟知家事、金融、商事、不动产等领域规则，堪当辅助群众依法自治之责。
　　3.重塑诉源治理的“系统”价值公证调解有助于破解解纷体系“多而不合”困局。一方面，广泛的“公证+”多元联动，构建了公证机构与基层自治组织、行政职能部门及各类调解组织的协作关系；公证机构得以及早及小发现纠纷，打破资源壁垒、强化诉非衔接。另一方面，公证的“域外司法证明”效力使国际商事调解协议在我国境内直接执行成为可能。我国已签署《新加坡调解公约》，而直接执行要求法院相对被动审查，对调解的规范度、专业度、诚信度要求较高。经公证调解达成的商事调解协议规范性、可执行性、公信力较高，更符合“直接执行”标准，为公约落地提供可行思路。

二、公证调解发展现状：实践为基，制度为引
（一）开辟公证调解多元阵地
　　其一，积极融入党委领导的基层治理格局。全国公证机构与基层党委、政府、自治组织、群团组织等结对共建，入驻信访部门、派出所、矛盾调解中心等纠纷聚集点，当好“法治参谋助手”，推动基层治理从“共同治理”走向“治理共同体”。其二，持续深化司法辅助事务合作。2017年以来，最高人民法院、司法部相继推开公证参与司法辅助事务试点，“法院+公证”深度合作模式正式确立，公证调解贯穿“诉前—诉中—诉后”全流程，成为公证参与司法辅助的核心。其三，切实打造优质高效的公证调解组织。2025年《司法部办公厅关于开展“公证规范优质”行动》支持公证机构设立调解组织或商事调解中心；公证的“准司法”属性为此提供正当性基础。随着《商事调解条例》落地，公证调解组织设立与运行将实现由实践探索到制度规范的跨越。
（二）拓展公证调解服务场域
　　除广泛建立合作关系外，公证机构还破除“坐堂办证”思维，能动探索公证与纠纷化解的结合点，推动公证调解向家事、商事、金融、劳动、物业、知识产权、行政等常见纠纷拓展。具体举措有三：一是成立专门工作组织，保障专事专调，如四川某公证处“笑寒法官工作室”、昆明某公证处赋强公证室、重庆某公证处“诉调对接服务站”。二是融合多种公证手段，创新解纷范式，如以监护协议公证、提存公证、居住权公证嵌入家事纠纷化解，根据当事人实际需求设计方案，更具“釜底抽薪”之效。三是靶向解纷流程，做实全链服务。成都公证处金沙研究中心以具有强制执行效力债权文书的执行证书为例，针对债权债务纠纷构建了从赋予强制执行效力公证，到公证调解（听证），再到出具执行证书的全链条纠纷解决机制，可保障当事人无需进入诉讼程序即可实现合法权益的兑现。在此基础上，该中心进一步探索将公证调解拓展至更广域的民商事纠纷领域，系统梳理了调解准备、调解实施、调解终结各阶段的公证介入路径，为公证调解的流程化规范化运行提供了可落地的实践框架，进一步拓展了公证调解的服务范围。（三）强化公证调解制度供给
　　现行《中华人民共和国公证法》未涉及公证调解，仅《公证程序规则》第五十六条将其限于“经公证的事项”，公证调解尚不具独立性。2009年发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确了给付性调解协议经公证赋强的衔接路径；2011年《中华人民共和国人民调解法》施行后，公证仍以“证”促调、主体定位模糊。随着诉源治理深化，2017年，最高人民法院、司法部联合发布的《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》明确指出，可将公证机构纳入特邀调解组织，多个省市将公证纳入地方多元解纷体系，初步确立其独立地位；昆明明信公证处等还制定公证调解实施办法、行为规范，在上位制度阙如时为规范化发展保驾护航。

三、公证调解立法展开：体系定位与规范构造
（一）公证调解面临现实发展困境
　　一是独立发展受限。公证调解案件主要来自法院委托，在适用范围上集中于家事、商事；程序设计呈“审判化”倾向，未能彰显调解灵活性；效力保障侧重司法确认而非公证工具，自身威慑力大打折扣。二是机制衔接不畅。公证调解与其他解纷机制尚未形成联动，在人民调解、商事调解中仍主要扮演“证明”角色；公证债权文书执行亦面临文书质量参差、保全缺乏依据、程序衔接不畅等问题，弱化了赋强公证的分流效能。三是基础保障缺失。许多公证机构因规模有限、经费不足、信息化水平不高，难以深度开展公证调解，陷入“心有余而力不足”之境，不利于其可持续发展。
（二）厘清公证调解立法的基本定位
　　立法定位决定规范的设立思路与内容构造，厘清公证基本定位是公证调解立法的关键前置问题。学界、实务界对公证定位争论不断，导致创新边界不明、责任不清。业界人士指出公证行业存在“业务范围延展与职能发挥保守”的结构性矛盾，其根源正在于立法定位的解读偏差。“国家证明权”系苏联计划经济产物，以“国家证明”定性公证，实将其归入行政法体系、沦为行政工具，与《中华人民共和国公证法》第一条“预防纠纷”之意旨不符。事实上，公证权在不同场域呈现不同属性：在赋强、继承等程序中以判断权为基础，带有“非讼裁判”色彩；在委托、声明中带有证明色彩；在《中华人民共和国公证法》第十二条规定的事务中担任国家监护人角色；入驻诉服中心参与送达时，则为司法权社会化的产物。据此，公证的基本定位应系预防性法律活动，且“预防”涵盖“预防纠纷产生”与“预防纠纷演化为诉讼”双重效能，完全契合诉源治理目标。锚定这一定位，公证调解亦从“履行证明职能的前置流程”跃升为“公证法体系中不可或缺的重要解纷机制”，并在体系上既应见于《中华人民共和国公证法》《公证程序规则》，又须在多元解纷法律制度中得到阐明。
（三）完善公证调解的规范构造
　　1.适用范围调解以第三方居中介入及双方自愿合意为基本特征，符合现代法治价值，在民事纠纷领域适用空间极广，且涉及行政争议与刑事自诉案件。公证员有严格任职要求、具备较高法律素养，业务涉及民事、商事、金融、行政等多元领域，具备处置不同争议的能力。故公证调解适用范围应与法院调解一致：私法领域仅设“自愿原则”“事实清楚”“是非分明”前提要件，公法领域与行政复议法、行政诉讼法、刑事诉讼法相关规定相衔接，从立法层面最大限度释放其解纷潜能。
　　2.程序规范针对“调审混置”积弊，调解非讼化指明了法治化路径。在非讼程序模式下，调解构造采用当事人非对抗主义、程序非公开主义、职权探知主义及维持最低限度主义。沿此思路，公证调解应允许公证行使调查权并对调解材料履行实质审查义务。然而，现行的《中华人民共和国公证法》仅明确“核实权”，对“调查权”语焉不详，致使认证化现象愈演愈烈。故应在区分公证与认证两大业务的基础上，列明公证调解的法定公证业务地位，释明实质审查要求，并充分赋予公证机构调查权。
　　3.效力保障调解效力保障归根结底是强制执行力获取的诉非衔接问题。现行途径有二：司法确认与公证赋强。司法确认存在启动须双方共同申请、实质审查过度扩张、消极既判力不明等弊端；而贸然推动商事调解协议直接执行又易为隐性强制、恶意串通调解提供便利。现阶段宜完善并有条件简化司法确认。启动仅需一方申请，审查仅作合法性形式审查，救济上赋予案外人撤销权。公证赋强路径则因执行证书对法院无强制约束力而功能受限，应围绕“公证机构对执行文书授予条件履行形式审查责任”的取向，明确公证机构与法院的审查职责分工，厘清执行证书效力、错误赔偿责任及执行前保全依据等争议焦点。
　　4.配套完善当前收费标准、信息化建设、调解员选任等配套制度尚未健全，经费保障欠缺尤甚。短期依靠其他公证业务收入助推起步符合公益属性，但长远须实现自给自足。故应坚持政府采购与市场化收费并行，确立争议标的额及服务时长双重收费依据，明确收费标准；以经费保障为支撑，增设执业资格培训、优化人才选拔、强化失职惩戒；并打造集成化信息平台，一体开展登记立案、电子送达、在线调解、线上赋强及司法确认，全方位护航公证调解发展。
　　（原野、李青原均系四川省成都市成都公证处公证员）