在“发展与安全”协同中建成全国一流的法治政府

胡临天 陈山
　　建设全国一流法治政府，是四川省践行习近平法治思想、深化全面依法治省的关键抓手。如何在省域层面把握好发展与安全的关系，在发展中守住安全底线，在安全中拓展发展空间，实现高质量发展和高水平安全良性互动，是建成全国一流法治政府的核心命题。四川省作为西部经济大省和我国发展的重要战略腹地，承担着推动经济高质量发展的关键任务，同时也肩负维护国家战略安全、社会稳定的特殊使命。建成全国一流的法治政府，内在要求将发展和安全两个维度深嵌于政府治理的法治框架，让二者在制度层面相互融合和支撑，有机统一于法治政府之中，塑造活力与秩序统一的法治政府治理模式。
　　行政权的法治约束要从权力运行的不同环节分别切入，例如决策环节，通过重大行政决策程序中的公众参与、专家论证等特殊制度和规则，将决策的形成从封闭的科层运作转变为开放的论证过程；又如规范性文件的监督管理解决的是行政规范创制的问题，通过备案审查和纠错等机制来维护宪法和法律的权威与统一性；再到执行环节解决行政执法不规范的顽瘴痼疾，规范涉企执法与行政裁量基准化共同指向可预期的执法行为；最后是争议解决环节，发挥行政复议的多重功能和作用，凭借低成本、高效率和专业性强的优势化解行政争议风险于行政程序内部，避免矛盾外溢。各个环节并非绝对孤立，而是相互连接构成一个从源头到末端，从预防到救济的完整行政行为链条。具体到四川实践，主要有以下方面：

一、良法固基：以制度供给兼顾发展赋能与安全风险前置防控
　　我国处于经济转型和社会变革的关键期，地方政府的重大行政决策紧密关系区域经济的发展和稳定。行政程序的法治化是实现对行政权力有效约束的重要要素。重大行政决策往往关乎区域内对经济和社会发展具有重大影响的问题，同时又因牵扯不同的利益群体而对区域社会稳定和安全有直接影响。深入推进全面依法治省过程中，完善地方重大行政决策程序规则是依法行政的具体体现，也是建成全国一流的法治政府的必要路径。《四川省重大行政决策程序规定》明确了决策各主体的具体责任，实施决策目录制度并对决策事项予以公开，完善优化决策程序，让重大行政决策过程更加透明公开，提升公众对决策结果可接受度的同时，也为公众监督提供了渠道。此外，《四川省重大行政决策程序规定》将专家论证统一到省级并强化对专家库的管理，又通过拓展风险评估内容和健全合法性审查机制来解决重大行政决策中部分环节程序流于形式的问题，以增强决策的科学性和合法性。用法治化的程序“把权力关进制度的笼子里”，以保证行政权力在法治轨道上有序运行，从发展和安全的维度而言，对促进高质量发展和保障高水平安全有积极作用，更对建成全国一流的法治政府至关重要。
　　在行政规范性文件的监督管理层面，为持续优化规范性文件的审查机制和规则，四川省出台了《四川省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，将审查主体明确至人大、法院、政府等，构建起差异化审查体系和联动机制，为备案审查工作提供了地方性法规层面的制度依据。与此同时，四川省加强规范性文件的数字监督管理建设，建立数据库和数据的动态更新，将省、市、县、乡四级国家机关制定的规范性文件统一纳入动态管理，发挥数字技术优势，提升了备案审查的效率，也实现了对规范性文件全景式的管理和可追溯的监督。
　　重大行政决策程序与规范性文件监督管理，分别从决策形成与规则创制两个维度构成法治政府建设的前端控制机制。前者以法定程序约束决策权力，通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大程序，将安全考量与合法性判断嵌入决策形成阶段，降低因决策失误引发系统性风险的可能；后者以备案审查维护法制统一，通过合法性审查与纠错机制防止越权规则对法治秩序的侵蚀。两者共同指向在行政权力行使的前端介入的法治约束，以程序理性和审查刚性将风险消解于规则形成之际，是深入推进全面依法治省的必要路径。

二、执法善治：在严格规范公正文明执法中平衡活力与秩序
　　行政执法既关系政府管理目标的实现程度，也关系所涉企业和群众的合法权益与经济社会的协调发展。加强行政执法规范化建设，主要可以从规范涉企执法和行政裁量基准化两个维度来进行。
　　涉企执法层面，2025年3月至10月，四川省规范涉企行政执法专项行动开展以来，针对涉企执法中乱罚款、乱查封、乱检查等问题，出台多项举措，让涉企行政执法行为不断规范、成效明显。“天府入企码”就是规范涉企行政执法的重要制度创新，实现了以数字化手段推动涉企行政检查过程透明、可追溯。四川省在规范涉企执法方面从集中整治转入了常态化治理的阶段，并充分有机结合数字化手段和制度创新，取得了可观的治理成效。行政裁量基准化层面，四川省2024年施行的《四川省行政裁量权基准管理规定》充分体现了对比例原则的适用，是合乎宪法和法律原则的有益地方立法。另外，2026年8月施行的新版《四川省生态环境行政处罚裁量基准》不仅降低了守法企业的合规成本，为激发市场主体活力注入动能，通过裁量因子表对高风险高危害的违法行为保持了足够的惩戒，守住了生态环境保护的安全底线，更是行政裁量基准跨区域衔接和协同的一个具体实践，作为川渝两地统一优化升级裁量规则与方法，为成渝地区双城经济圈生态环境共保共建提供了统一的执法尺度。
　　四川行政执法规范化建设的实践表明，涉企执法与行政裁量并非孤立的两个话题，而是统筹发展和安全在法治政府建设中关乎行政执法规范化建设的具体承载。涉企执法的“减量提质”以执法流程再造释放市场活力，又通过分级分类和全程留痕确保安全监管的精准有效；行政裁量权的基准化以规则之治压缩执法恣意空间，同时为安全底线的坚守提供可操作的标准依据。

三、解纷守底：通过行政争议实质化解统筹发展效能与安全稳定
　　统筹发展和安全的最终落脚点，是让人民群众在发展中获得安全感，在安全环境中共享发展成果。妥善化解行政争议已经成为维护社会稳定、创新社会治理的急迫需要。四川省将依法化解行政争议和矛盾纠纷作为法治政府建设的重点工作，加强行政复议规范化建设，深化“复调对接”，加强行政执法、行政复议、行政诉讼、行政检察衔接联动，推进行政争议化解中心规范化运行。四川省地域广阔、民族多元、发展梯次存在较为显著的水平差异，矛盾纠纷的法治化源头化解，是防止局部问题蔓延到整个社会领域、演变为系统性风险的最有效举措。
　　四川省在深入推进全面依法治省过程中，严格遵循《中华人民共和国行政复议法》中对行政复议的主渠道定位，行政复议案件数量增长，制度吸纳力持续提升，行政争议的解决重心从外部诉讼与信访向行政系统内部转移，降低了争议外溢和矛盾升级的风险。另外，通过“复议+调解”对接试点、行政争议化解中心建设及案前自我纠错机制的联动运行，形成了从收件到办结的全流程调解嵌入模式。行政复议正在从程序性的“结案”转向实质性的“了事”，争议的终局性解决能力得到结构性改善。行政复议不再仅是行政行为的合法性审查程序，而是切实承担起争议终结和落实监督的复合功能。
　　发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和制度优势，承载着明确的政治使命，亦根植于全面推进依法治国、依法治省和建设法治政府的时代语境之中，将行政争议解决在初发阶段和行政程序中，缓解了司法系统的案件压力，整合有限的司法资源来集中解决对公民权利保障和对依法行政有更重大意义的案件，也能实现定分止争，起到阻断行政争议风险蔓延的作用，在促发展、保安全的维度，以行政复议重塑政府和公民关系，重构公法秩序，使其在法治政府建设、政府治理能力现代化与法治社会培育中承担更为重要的制度功能，是全面推进一流法治政府建设的必然选择，更是实现依法行政和良法善治的目标导向。
　　法治是治国理政的基本方式。“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”行政权作为公权力中和社会生活交织最密切、互动最频繁的权力形态，政府如何在发展和安全的层面发挥作用，平衡公权力和私权利之间的关系，是全面推进依法治省过程中必须回答好的议题。要始终坚持党的领导，在发展和安全协同中扎实推进依法行政，完善重大行政决策程序和行政规范性文件监督管理，进一步推进行政执法规范化建设，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，建成全国一流的法治政府，为全面建设社会主义现代化强国贡献四川力量。
　　【胡临天系四川省社会主义学院讲师，陈山系四川省社会主义学院副院长、教授。本文系四川省哲学社会科学基金专项重点项目《践行习近平法治思想深入推进全面依法治省研究》（项目编号：SCJJ26QH24）研究成果】