食品安全法修订草案公开征求意见

改了啥？回应了哪些民生关切？

亮点直击
智慧监管
　　推动“互联网+人工智能”监管应用，明确食品生产经营企业应当在食品生产经营关键风险环节安装监控设备，并将实时监控视频信息接入县级以上地方人民政府市场监管部门的信息系统

重点领域监管
　　增设“学校食品安全”专节，确立校长（园长）负责制，建立中小学、幼儿园集中用餐陪餐制度。增设“网络食品经营”专节，实行分级备案管理，明确平台、直播间运营者、直播营销人员等各方主体责任

处罚到人
　　完善法律责任体系，按违法类型分类设定差异化处罚幅度，严格落实“处罚到人”，对故意违法、性质恶劣、违法行为造成严重后果的责任人员实施处罚

　　10日，市场监管总局就《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）正式向社会公开征求意见。
　　现行法共154条，2015年全面修订，今年是时隔11年的再次大修——扩充至191条，新增37条、修订93条。
　　从“带货主播”到“AI后厨”，从“卖‘拍黄瓜’被罚5万元”到“处罚到人”，这份征求意见稿试图回答哪些现实问题？亮点在哪儿？本报记者就上述问题采访了专家、律师。

谁在卖，谁就得负责
　　2015年食品安全法全面修订时，立法者想象的场景还是商超、农贸市场和工厂食堂。那时候外卖刚起步，直播带货尚未兴起，跨境电商是少数人的游戏。而现在，吃饭靠外卖，买零食靠直播，进口辅食靠跨境电商。
　　北京首信（成都）律师事务所执行主任尚响军的描述很直白：“中国人吃饭的方式变了，法律还停在11年前。”北京炜衡（成都）律师事务所律师蔡蕤洁用了一个更精确的词——代际落差。这不是简单的“旧法不够用”，而是法律滞后性与产业爆发力之间形成的张力。旧法以“生产经营者”为核心配置责任，但今天的食品流通链条上，平台是事实上的“流量与规则双重守门人”，主播是事实上的“选品与推介决策者”，法律却还把他们当作旁观者。
　　于是征求意见稿做了两件事。第一件，把“带货”重新定性。平台、直播间运营者、直播营销人员被直接写入网络食品经营的责任主体清单。尚响军拆解了这条责任链：平台对直播间运营者要实质性审查实名登记、许可证情况，每六个月核验更新一次；平台没尽到义务导致消费者受损，要承担连带责任；消费者买到问题食品，可以直接找直播间运营者索赔。
　　“主播再说‘我只是带货的’这句挡箭牌，法律不认了。”四川谨良律师事务所主任胡晖补充道，平台也不能再以“技术中立”自居，“守门人”责任从部门规章上升到法律层级，行政处罚的上限和司法认定标准都会变。
　　蔡蕤洁把这一变化概括为“从‘营销行为’到‘食品经营行为’的重新定性”。定性变了，合规重心随之迁移：主播的功课从“话术免责”变成“选品尽调和宣传留痕”。
　　第二件，给平台装上“属地锚”。征求意见稿要求平台在开展网络食品交易的省级区域设立分支机构或办事处。市场监管总局的解释很务实：打破跨区域监管执法壁垒，让消费者投诉能在当地得到处置。

后厨多了双“不眨眼的眼睛”
　　如果说“带货主播”入法是给流通链条装上了“责任人”，那么智慧监管入法，则是给后厨装上了一双“不眨眼的眼睛”。
　　征求意见稿第六十五条要求，食品生产经营企业要在关键风险环节安装监控设备，实时视频接入县级以上市场监管部门信息系统；入网餐饮服务提供者要以视频形式向社会实时公开加工制作过程。
　　这双“眼睛”有多大威力？尚响军给出了一个直观的对比：“以前监管靠人去跑、靠投诉去查，发现概率低。现在AI自动识别老鼠、异物、未戴口罩等情况，这威慑力就不是一个量级。”
　　蔡蕤洁则算了一笔账：传统监管是“事后罚”，违法成本约等于被查获概率乘以处罚幅度。当查获概率极低时，再高的罚款也形不成威慑。“智慧监管把‘查获概率’这个长期被低估的变量抬上来了。”但她随即泼了一盆冷水，“视频是线索，不等于定案证据，监控时段是否连续、有无剪辑、拍摄对象是否确为该经营者，都会成为质证焦点。”
　　胡晖关注的是另一个层面：合规的定义变了。“以前，装不装监控、记不记录，是企业自己的选择。现在，它从内部自选动作变成了接受政府监管和社会监督的法定要求。”她表示，关键环节的监控是否接入、记录是否连续、台账是否完整，才是合规的证据基础。
　　但“眼睛”越多，小微经营者的焦虑也越深。蔡蕤洁表示：“智慧监管不是‘多了一个摄像头’，而是‘多了无数个可被行政处罚的时间点’。以前一次抽检不合格对应一次处罚，持续在线巡查可能把‘持续不合规’切分成多个违法事实。”
　　成都理工大学文法学院副教授刘秀从制度层面提出，智慧监管的落地，需要配套细则明确“预警整改为主、立案处罚为辅”的容错机制，“否则智慧监管会异化为商户的负担，导致遮挡设备、断网规避”。

罚谁，罚多少，变得更精准了
　　在受访者看来，征求意见稿提出“按违法类型分类设定差异化处罚幅度”，让处罚更精准了。
　　尚响军表示，最严重的是“非食品原料生产、添加禁用物质”，货值不足一万元的处十倍以上十五倍以下罚款，一万元以上的处十五倍到三十倍罚款，情节严重的公安机关可以拘留；较轻的是“包装材料污染、标签不合规”，处以货值金额的二倍到十倍罚款；如果是纯粹的管理问题，比如没建制度、没培训，则先警告，逾期不改才罚。“当年卖‘拍黄瓜’被罚五万元之所以引发争议，问题就在于把一个小的操作不规范，套用了针对严重违法的罚款幅度。”尚响军说。
　　蔡蕤洁表示，这是“宽严各归其位”的再平衡。刑事政策上要“宽严相济”，行政处罚上要“过罚相当”。真正的“严”，应该严在惩罚主观恶性；真正的“宽”，应该宽在修正无恶意、危害轻微、可及时矫正的行为。
　　此外，征求意见稿对“处罚到人”下足了功夫。对法定代表人、主要负责人、食品安全总监，罚上一年度收入的一到十倍；被吊销食品生产经营许可证的五年内不得申请许可；因食品安全犯罪被判有期徒刑以上刑罚的，终身禁业。“对街边小店和小餐饮，这次法律其实是变清楚了、变轻了；但对企业高管和食品安全总监这个岗位，责任是显著加重了。”胡晖总结道。
　　几名受访者不约而同提到同一个群体：小微经营者。“绝大多数小微经营者是链条末端的‘搬运者’。如果小微经营者因一次无心之失被罚到退出市场，我们失去的不仅是一个就业岗位，还有食品安全链条上最接近百姓的那一环的‘守门人’。”对此，蔡蕤洁提供了一个“中道”方案——执法端要把住三道闸门：入口闸，防止行政违法被普遍刑事化；量罚闸，用足行政处罚法、食品安全法中已经写好的从宽规则；分流闸，用好认罪认罚从宽和合规整改。
　　胡晖还把目光投向企业端。她表示，被动等待细则出台是最大的合规风险。如果企业属于网络食品经营、连锁餐饮、学校供餐等领域，现在最重要的是做一次内部风险扫描。

把“软倡导”变成“硬责任”
　　刘秀表示，这次修订还有一个容易被忽略的变化：把散落在部门规章里的要求，“升格”写进了法律。征求意见稿中，确立校长（园长）负责制、陪餐制，将婴幼儿辅助食品纳入特殊食品监管，还细化道路散装运输许可制度。这些规定以前不是没有，但层级低、刚性弱。
　　“这次修订是把风险预防、数字化监管、重点领域治理和责任落实系统重构，反映出食品安全治理正在向精细化、系统化方向发展。”刘秀表示。
　　立法端在“立新法”，司法端也在“出严令”。近日，中央政法委印发《关于依法从严查处危害食品安全违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），对涉及食品安全违法犯罪的侦查、逮捕、起诉、审判、刑罚执行等刑事诉讼全过程、各环节依法从严提出要求，明确依法严格控制缓刑、免予刑事处罚适用，对情节严重、影响恶劣的依法从重判罚。
　　两股力量，同向发力。蔡蕤洁提出，《意见》的题眼是“依法”二字。“依法从严意味着法律同时是‘从严的天花板’和‘从宽的底线’。”她认为，最大的挑战不在智慧监管的“技术能力”，而在“制度配套的速度”与“执法能力的均衡度”能否同步匹配。
　　法律写在纸上，落地却在人手里。配套细则能不能跑在执法前面，基层执法人员能不能读懂数据、守住裁量基准，决定了这套制度最终长成什么模样。
　　严与宽之间，横着一堵墙。墙的这头是监管的刚性，墙的那头是民生的柔韧。四川法治报全媒体记者 周靖 李欣璐