生态环境法典实施背景下适应气候变化主体的规范与完善

何跃
　　2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》，该法典成为继民法典后我国第二部以“法典”命名的法律。法典第四编“绿色低碳发展”第四章专设“应对气候变化”，下设“一般规定”“减缓气候变化与碳达峰碳中和”“适应气候变化”“国际合作”四节，标志着我国已在应对气候变化领域构建起基本法律框架。法典化背景下，应对气候变化的学术研究重点，应当从立法论转为解释论，即解释说明现有条文的规范内涵及外延，为开展积极有效的应对气候变化实践提供指导，也为后续制定应对气候变化专门立法等方式细化完善有关原则性规定奠定基础。
　　生态环境法典应对气候变化法律的规范体系，延续了应对气候变化国际法和我国气候变化政策性调整的一贯逻辑，总体上主要分为减缓和适应两类应对策略。本文主要将对生态环境法典中有关适应气候变化主体的法律规范进行体系性解释，并结合适应气候变化的国际与国内实践，以期为后续配套法规制度制定提出完善建议。

一、问题的提出
　　适应气候变化一节共计7个条文，规定了适应气候变化的总体目标、基本原则和重点任务。可将其归纳总结为“一目标、四原则、四重点”。“一目标”是指通过制定实施适应气候变化战略，采取有效措施降低气候变化不利影响和风险，建设气候适应型社会。“四原则”是指主动适应、科学适应、系统适应、区域适应。“四重点”是指加强生态和经济社会系统的影响和风险评估、健全灾害综合风险预警和评估制度、提升自然灾害防范救援保障能力、推进健康风险和适应能力评估。总体而言，适应气候变化中的目标、原则和重点均沿用了《国家适应气候变化战略》（2013年制定）和《国家适应气候变化战略》（2022年制定）中的相关表述并进行了立法确认。
　　适应气候变化一节中关于适应气候变化主体的规定，较为单一。所涉全部七个条文，其适应义务主体均规定为国家、省、自治区、直辖市人民政府、国务院有关部门等公权力主体，而并未如减缓气候变化一节将企业和公民等市场活动主要主体纳入其中。应对气候变化的多元主体参与格局，在减缓领域已有法律条文的明确授权。减缓气候变化一节中明确规定了温室气体自愿减排交易市场制度，第一千零三十八条还略有提及单位和个人的自愿参与主体地位。
　　究何作出如此规范设计，笔者认为，一是适应气候变化一节，沿用了《国家适应气候变化战略》政策型调整模式，即将适应气候变化定位为国家一项重要战略，因而需要从国家适应能力层面主要进行顶层设计；二是我国应对气候变化的科学研究和信息共享机制还有待进一步发展，私主体部门的适应能力建设和适应义务群构建，在我国还缺乏广泛和深入的实践，制定相关法律规范的条件尚不成熟；三是没有法律责任的衔接配套规定，单纯将私主体部门规定为适应义务主体，实际属于不完全法律条款，更多只能起到倡导性、宣誓性作用。
　　随着气候科学研究的深入和极端天气事件的频发，国际社会对气候变化适应的重视程度不断提升。在应对气候变化的法律语境下，适应制度的有效运行不仅依赖于国家的顶层设计和战略规划，更取决于企业、公众、科研机构等多元主体的广泛参与和协同行动。因此，为了完整诠释适应气候变化的多元主体结构，在绿色低碳编应对气候变化章节条文外，我们还需在生态环境法典其他编章中找到适应气候变化主体的规范依据，并在此基础上结合适应中的具体问题来构建完善路径。

二、适应气候变化主体的规范依据
　　适应气候变化的多元主体依据，不应局限于适应气候变化一节内容，而要宏观着眼于总则编和绿色低碳编中的一般规定。生态环境法典绿色低碳发展编适应气候变化一节中确立了较为单一的适应主体，即国家和各级政府及其组成部门。而总则编和绿色低碳发展编一般规定章节中，就多元主体适应参与气候变化作出了一般的规定，具体主要从国家、企业和公民三个角度进行类型化归纳。
　　一是在国家主体层面。法典明确了应对气候变化的基本立场和制度框架。法典第一千零二十六条规定国务院生态环境主管部门负责全国的应对气候变化工作，同时明确县级以上地方人民政府应当加强本行政区域的应对气候变化工作，采取减缓和适应措施，形成了中央与地方纵向分工、多部门横向协同的基本格局。
　　二是在企业主体层面。虽然绿色低碳编应对气候变化章节中并未创设对企业直接赋予气候适应的义务的条款，但在总则编和绿色低碳发展编一般规定章节中，明确了企业需要履行绿色低碳发展的义务。例如，总则编第九条明确规定企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，控制温室气体排放，履行绿色低碳发展义务，并对所造成的损害依法承担责任。第四编绿色低碳发展第一章第九百四十九条进一步规定，企业应当加大绿色低碳技术和产品的研究开发、推广应用，推进生产经营活动绿色化，自觉履行绿色低碳发展社会责任。这些规定为企业参与气候适应行动提供了基本的法律依据。
　　三是在公民主体层面。同企业主体一样，绿色低碳编应对气候变化章节中也未专门创设赋予公民个人气候适应的义务性条款，而是在总则编和绿色低碳发展编中进行了分散规定。例如，法典总则编第十条要求公民增强生态环境保护意识，采取简约适度、绿色低碳的生活方式，自觉履行生态环境保护义务。法典第九百四十九条同样规定，公民应当增强绿色低碳意识，积极参与绿色消费、绿色出行等绿色低碳活动，形成文明健康的生活方式和消费模式。值得指出的是，法典第九百四十九条的表述在义务设定上存在差异，即企业义务被表述为“应当”，而公民义务被表述为“应当……，形成……生活方式和消费模式”，前者带有明确的命令性特征，后者则更接近倡导性规范，这种表述上的差异使得公民在适应行动中的法定义务并不明确。

三、多元主体适应气候变化面临的主要问题
　　生态环境法典中初步建立起了适应气候变化的多元主体规范框架，但目前企业和个人实际参与适应气候变化行动，仍然面临较多挑战。
　　一是企业参与适应气候行动的规定有待细化。比如从企业参与的法律保障来看，一方面，法典总则编第九条和第四编第九百四十九条为企业履行绿色低碳发展义务提供了基本依据，但缺乏适应领域的专门规定和激励约束机制；另一方面，企业适应信息披露制度尚未建立，企业在气候风险评估、供应链韧性建设等方面的行动难以形成系统规范的信息披露和监督评估。
　　二是公众参与气候适应行动的渠道不畅。气候变化科学信息更多发布于专业学术期刊，普通民众难以获取和理解。气候变化科学界的研究具有非常强的专业性，社会大众的理解和认识能力有限，这就需要政府宣传部门及媒体的有机介入，将气候变化科学的信息和知识以通俗易懂的形式向社会进行宣传和普及。从法典规定来看，总则编第十二条要求新闻媒体开展生态环境法律法规和生态环境保护知识的宣传，但针对气候变化适应的专项信息普及机制尚未建立。
　　三是监督评估与法律责任机制的供给不足。法典尚未建立针对气候适应行动的独立监督和定期评估制度，缺乏定期评估和信息公开制度，就会使适应行动的成效难以衡量，责任落实缺乏监督保障。此外，在法律责任机制方面，由于生态环境法典适应气候变化一节相关条文并未明确国家及政府外的其他应对主体，更未规定需要承担的法定义务，因此在后续法律责任编部分，也无法进一步规定对相关主体的义务违反进行责任追究的条款。

四、多元主体适应气候变化的完善路径
　　一是明确适应气候变化的多元主体。我国生态环境法典编纂，采取了适度法典化模式，是一种法典法与单行法并行的“双法源”模式，以保证生态环境法典兼具综合性、体系性、稳定性与开放性的特征。在适应领域，这一思路尤为重要。建议在生态环境法典框架下，借鉴日本《气候变化适应法》的立法经验，制定专项的气候适应立法或条例，系统明确规定政府、企业、公民等多元主体的权利义务。在主体设定上，应在适应气候变化一节中，明确增加公共机构、企业和公民的适应主体地位规定，以呼应细化绿色低碳编中第九百四十九条关于政府公共机构、企业和公民的绿色低碳行动义务；在规范衔接上，应在生态环境法典应对气候变化章节中增加授权性条款，为下位单行立法专门规定预留空间；在责任配置上，还应平衡国家主导与多元主体协同，明确企业、公民等私主体的义务，并健全法律责任编中的责任规定。
　　二是鼓励企业深度参与适应行动。借鉴气候适应先行国家和地区的经验，引导企业采取适应气候的风险管理商业活动的经验，在法律层面明确企业在气候适应中的法律义务。建立健全企业适应信息披露制度，例如将适应气候行动以独立章节纳入ESG报告中，鼓励企业公开其在气候风险评估、供应链韧性建设、基础设施适应改造等方面的行动和成效。法典第九百四十九条已为企业设定了“应当加大绿色低碳技术和产品的研究开发、推广应用”的义务，这一规定可以解释为涉碳产业和服务研发企业参与减缓与适应协同行动的规范基础。
　　三是强化公众参与的制度保障。在公众参与方面，应完善信息获取、有效沟通和参与决策三方面的制度保障。保障信息知情权，通过立法建立气候信息的定期发布和公开机制，发挥法典总则编第十二条确立的新闻媒体宣传职能和基层群众性自治组织、社会组织的宣传作用，确保公众能够便捷获取气候变化适应信息；拓宽参与渠道，将气候适应纳入城市规划、土地利用规划等决策程序的公众参与范围；提升适应能力，通过教育普及和宣传培训，提高公众对气候变化风险的认知和适应行动能力，使适应责任从国家层面落实到个体层面。在法典第九百四十二条“提高全社会的应对气候变化意识”规定基础上，同步将公众适应能力建设纳入国家适应战略的优先事项。
　　四是建立监测评估与法律责任制度。建立适应行动的定期评估制度，明确评估主体、评估周期和评估标准。评估主体可考虑依托整合生态环境部门直属机构资源并赋予其评估职能或设立独立的适应委员会。同时，应健全适应领域的法律责任机制，对未履行适应义务的主体依法追究相应责任。此外，应建立适应行动的公众报告制度，定期向社会公开适应进展和成效，保障公众的知情权和监督权。结语
　　生态环境法典的颁布实施，为应对气候变化适应制度建设提供了前所未有的法治契机。在法典确立的“减缓与适应并重”原则指引下，多元主体适应制度的完善需要在国家主导与多元协同、政府责任与公众参与之间寻求平衡。应对气候变化不应仅是宣示性政策转化为法律文本的过程，更应构建清晰、可操作的气候治理法律体系。在法典实施的新起点上，只有让每一个适应主体，无论是政府、企业还是公民，都能在法律框架下找到自己的位置、履行自己的责任，才能真正建成气候适应型社会，实现人与自然和谐共生的现代化目标。
　　（作者系成都大学法学院讲师、法学博士）