涉农犯罪新态势下优化基层治理策略的建议

　　法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作，依法打击涉农犯罪是乡村振兴法治工作的重要任务。四川省某县级市分为东中西三个板块，东中部为平原，中部为城区所在地，东部重点发展种业等现代农业、家具生产和新材料制造等工业；西部为丘陵山地，以传统农林业为主要产业。课题组调研认为，该市因地貌和产业丰富、特征明显，能一定程度反映我省整体发展状况，可以作为样本分析现阶段涉农犯罪新态势下基层治理现状和难点。即在乡村振兴战略实施推动下，基层治理优化成效显著，总体呈发案数下降和轻罪化趋势；又由于乡村人员结构、产业分布情况等因素，呈现犯罪类型集中、犯罪人员特征和地区差异明显的状态。适应新态势破解相应难题，更能发挥法治在乡村振兴中固根本、稳预期、利长远的保障作用。
　　一、涉农犯罪新态势与基层治理难题的关联分析
　　一是不起诉案件和罪轻案件增加给基层治理主体的工作方式和技巧提出更高要求。
　　2016年至2022年，该市检察院共起诉涉农刑事案件2020件2299人，作出不起诉决定377件431人。其中，2016年起诉418件531人，2017年起诉453件477人，2018年起诉376件422人，2019年起诉258件294人，2020年起诉123件159人，2021年起诉213件223人，2022年起诉179件193人。相关案件数除2017年、2021年略有上升，被诉人员数除2021年略有上升，整体呈下降趋势。审查起诉阶段，适用认罪认罚依法从宽处理的占90%以上。有罪判决中，判处三年以下有期徒刑（包括适用缓刑）、拘役、罚金、管制等轻刑的占56.1%，判处执行三年以上有期徒刑的不到实刑判决的10%。
　　上述数据反映出涉农犯罪发案数下降及轻罪化趋势，乡村振兴战略实施推进基层治理成效显著，由此也带来基层治理优化新课题。例如，涉农案件不起诉比例较高，合理处置违法行为、化解矛盾纠纷、消除违法行为后果，更加有赖于有关部门、人员协同治理做好不起诉案件“后半篇文章”；缓刑占比较高，社区矫正压力更大；判处较轻实刑案件比例较高、时间较为集中，犯罪人员集中出狱后重归社会帮教工作压力较大。这些问题如果处置不当，可能滋生新的违法犯罪。
　　二是犯罪类型集中且与目前依然存在的基层系统性治理难题密切相关。
　　该市涉农案件被起诉人员罪名主要包括：危险驾驶罪537人、盗窃罪286人、容留他人吸毒罪177人、交通肇事罪169人、非法持有枪支罪112人、贩卖毒品罪68人、故意伤害罪43人。其中，因危险驾驶、盗窃、涉毒、涉枪被诉人员占57%，公共安全、财产安全、禁毒、禁枪等方面基层治理压力依然较大。
　　具体而言，醉驾等危险驾驶罪常发生于乡村婚丧嫁娶宴席中，交通肇事罪大多发生在省级以下道路和城乡接合部、乡村集中居住点附近。上述区域交通设施建设、公共交通服务、道路交通安全管理长期不足及居民法治意识淡薄，是相关犯罪持续高企的重要原因。盗窃案件主要表现为趁主人外出务工家中无人或仅有老人留守入户盗窃家禽家畜，部分为跨区域流窜作案盗窃电瓶车、郊区在建工地电缆。乡村空心化和常态化治安管理有待提升，是该类犯罪高发重要原因。涉毒案件主要表现为容留他人吸毒、贩毒、制毒，其中，被容留吸毒人员以农民和无业人员为主；贩毒场所主要在城乡交界、产业园区边缘地带；制毒场所主要在农村偏僻地区。涉枪犯罪呈整体高发与规律性起伏并存特征，与当地山区依然存在的持枪打猎传统相关。非法传销等涉众型经济犯罪虽发案数不多，但每年仍保持3件左右，危害范围较大、后果较为严重，亦需重视。
　　三是犯罪人员特征和地区差异与乡村人员结构、产业分布情况相匹配。
　　该市涉农犯罪人员以18岁至50岁为主，占79.6%；未成年人犯罪集中在盗窃等侵财类犯罪；50岁以上犯罪人数从2016年32人增长至2022年53人；70岁以上高龄老人犯罪年均5件左右，四分之一为性犯罪。犯罪人员受教育程度总体较低，初中及以下学历占93.6%。例如，涉毒犯罪中，初中及以下文化占78.9%；盗窃犯罪中，小学及以下文化占43.4%。该市为劳务输出地，外来人口较少，外来人口涉农犯罪仅占26%，集中在侵财、涉毒和暴力型犯罪。例如，外来人口犯盗窃罪占60%。本地人犯罪集中在危险驾驶、容留他人吸毒、盗窃罪。
　　该市东部平原城乡交错、现代工农业并存发展、人员复杂，涉农犯罪高发，涉毒、故意伤害、侵财犯罪相对集中；西部丘陵山地生态资源丰富，以传统农林产业为主，涉农犯罪相对较少，但非法持枪、破坏生态环境犯罪相对集中；中部城区涉农犯罪罪名分布较为均衡。以上情况与该市基层治理困境契合：一是人口老龄化、空心化。选取16个镇（街道）、村（社区）调研发现，相关区域外出务工人员占比约三成，50岁以上人口占比过半。留守人员中，独居老人、留守儿童、困境妇女维权能力弱，容易成为犯罪对象，又因经济下行影响外出务工人员就业和经济收入进而影响留守人员生活来源，带来返贫风险及犯罪隐患。此外，乡村人口呈“候鸟式”流动，节假日集中返乡聚集，短期内超出村（社区）管理能级，故意伤害、寻衅滋事犯罪集中发生。二是矛盾纠纷和治安问题防控能力建设不足，矛盾纠纷依法化解成本较高，基层村（社区）干部与居民法治素能有待进一步提升。该市东中部城区及产业园区所在地经济发展迅速，对于随之而来的矛盾纠纷和治安风险，相应的防控能力和设施建设滞后；西部丘陵山地风险相对较小，但农林业及乡村旅游业与周边同质化竞争严重，经济风险较大，相应的防控能力和设施建设更加不足，犯罪风险同样较大。
　　二、适应涉农犯罪新态势针对性优化基层治理策略的建议
　　（一）适应涉农犯罪发案数下降及轻罪化趋势，适度柔性处置既有犯罪，重点开展犯罪预防工作。
　　一是司法机关进一步贯彻宽严相济刑事政策，加大对轻罪案件的重视程度和处置的科学性，综合考虑乡村社会认知和社会心理依法准确适用认罪认罚制度，审慎适用羁押措施，综合运用训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚措施，降低涉农矛盾纠纷、刑事案件处置中的社会对抗。二是健全涉农案件“行刑反向衔接”机制和涉案矛盾纠纷提前介入、分流处置机制。司法机关拟不追究刑事责任或拟作出非实刑判决的，及时移送行政机关处置，加大相关行政执法案件的监察监督、司法监督和法律监督；同步通知有关乡镇政府、基层村（社区）做好处置预案，司法机关、行政机关、乡镇政府及基层组织充分利用调解和解、法律援助、司法救助等，引导涉刑事案件的民事、行政纠纷及时化解或进入司法程序解决。三是探索涉农轻罪案件犯罪人员淡化犯罪标签工作，司法行政部门与基层村（社区）、有关社会力量协同开展社区矫正和刑满释放人员重归社会帮教工作，促进其更早更好融入乡村熟人社会，避免因轻罪带来更多社会对立、矛盾纠纷引发更严重犯罪。
　　（二）摸清本地高发涉农犯罪类型，综合施策针对性开展专项治理。
　　一是开展涉农刑事案件态势分析，逐项研判不同区域、不同涉农犯罪罪名高发原因，因地因时制宜明确在乡村振兴战略实施中强化犯罪预防等社会治理工作重点，制定差异化工作方案，多部门联动开展专项治理。重点在危险驾驶罪、交通肇事罪高发区域，通过完善交通安全劝导机制、公共交通服务体系及道路交通安全设施等，降低犯罪风险；在盗窃等侵财类犯罪高发区域、周期性高发时间，通过下沉警力、强化网格管理、加强“天网”建设和农村治安信息网络建设等，提高犯罪预防和快速处置能力；针对涉毒、涉枪、涉众犯罪，通过专项执法严厉打击。二是研判涉农犯罪受害人群体特征，开展社会救助专项工作，针对不同群体协同开展心理疏导、就业培训、矛盾化解等“一案一策”措施。
　　（三）进一步加强基层依法治理能力建设，持续优化有利于乡村平安稳定的社会环境。
　　一是强化基层群众自治、党建引领发展壮大村级集体经济，巩固拓展脱贫攻坚成果，持续做好托底性民生保障，为稳定乡村社会环境夯实经济基础。二是完善基层干部管理激励制度，加强思想政治和法治教育、廉政教育，优化与县域经济社会发展相适应的薪酬待遇持续增长机制，综合考虑干部工龄、岗位特征、工作绩效等，构建可操作性强、程序规范、可预期的待遇增长机制。三是加大监督规范力度，查处乡村基层组织、新经济组织和新社会组织人员贪污腐败行为，持续开展扫黑除恶斗争。四是在村干部及现代“新乡绅”“新乡贤”中树立打造尊法学法守法用法模范，探索“村两委+乡贤会”“宗祠文化+文明实践”等创新治理模式，助力疏导乡村社会不良情绪、化解矛盾纠纷。五是推进农村治安信息“大数据”应用，统一标准、消除壁垒、提升精准度，形成以“大数据”为支撑的涉农犯罪多元治理信息合力，加强治安信息发布平台建设，及时准确提供治安信息，严防网络谣言、网络诈骗等不良信息传播，同时针对当地高发涉农犯罪精准开展法治宣教，探索定制化法律服务。
　　课题组成员：任思奇，四川省委党校副教授；赵霞，邛崃市人民检察院党组书记、检察长；李佳，邛崃市人民检察院检察委员会专职委员；汤博为，邛崃市人民检察院检察长助理；李单晶，成都市社会科学院副研究员；张立哲，四川省委党校教授；李后强，四川省社会科学院教授。