全过程人民民主视域下基层备案审查的实践探索

□ 李晓华
　　人民代表大会制度作为我国根本政治制度，是实现人民当家作主的核心载体。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为制度实践提供了根本遵循。全过程人民民主作为社会主义民主政治的鲜明标识，其核心要义在于保障人民在国家治理各环节的广泛参与。南充市人大常委会规范性文件备案审查工作，正是二者有机结合的基层实践样本。在南充市委“1558”工作思路推进和人大常委会“四个机关”建设的要求下，该工作既保障国家法制统一，又通过全流程民主参与回应群众诉求，为川东北区域中心城市建设营造了良好法治环境。本文以其为切入点，剖析制度逻辑、实践成效与优化路径，以期为基层备案审查制度完善提供借鉴。

一、备案审查制度与全过程人民民主的内在契合
　　备案审查制度通过法定程序实现对规范性文件的监督，其制度设计与运行全程贯穿人民意志，与全过程人民民主的核心要求高度契合，构成“监督-治理-民主”的三维逻辑闭环。
　　一是人民代表大会制度的监督载体。根据宪法第六十七条、第一百零四条和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》相关规定，地方人大常委会对本级“一府一委两院”规范性文件的备案审查，本质是将人民意志转化为权力监督的法定路径。南充市2025年3月修订的《南充市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，明确将“全过程人民民主”贯穿备案审查全流程，要求审查必须“听取人大代表意见、公开征求群众建议”，通过“民主选举-协商-决策-管理-监督”的闭环设计，使人民代表大会制度的监督职能具象化，彰显人民当家作主的本质属性。
　　二是法治政府建设的“源头把关”机制。习近平总书记强调，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。基层政府规范性文件直接关系群众切身利益，备案审查通过合法性与适当性审查，从源头防范“乱作为”“不作为”。南充市人大常委会通过对市政府“红头文件”的前置审查，否决侵害群众利益、违背公平原则的条款，筑牢法治政府建设“第一道防线”，确保行政权力在法治轨道上运行。
　　三是全过程人民民主的“基层实践场”。备案审查通过“意见征集-审查参与-结果公开”的全链条设计，构建群众参与监督的制度化渠道。南充市设立16个“基层立法联系点”，将意见征集延伸至社区、田间；推行“开门审查”，邀请代表、专家参与研判；建立“清单式督办”制度，公开整改结果。如烟花爆竹禁售禁放文件的专项审查到民生政策的意见反馈，群众诉求通过备案审查转化为制度完善动力，使全过程人民民主可感可及。

二、备案审查工作的实践探索与经验
　　南充市人大常委会以“有件必备、有备必审、有错必纠”为原则，构建“制度+技术+民主”的实践模式，实现备案审查质效双升，为基层治理提供坚实保障。
　　一是制度体系健全，构建“三个明确”工作格局。依据省级条例将市、县两级“一府一委两院”规范性文件全部纳入备案，2022年至2025年10月累计备案1149件，较前三年增长45%，实现备案范围全覆盖。建立“政治性+合法性+适当性”审查体系，重点核查是否符合习近平新时代中国特色社会主义思想、是否违反上位法、是否侵害群众利益。采用“沟通协商-书面建议-撤销纠正”流程，2022年以来推动自行修改文件7件，发出审查意见6件，纠错率100%，兼顾监督刚性与治理柔性。
　　二是数字赋能，打造“智慧审查”新模式。依托四川省“法规规章规范性文件数据库管理平台”，实现市、县、乡三级“在线报备、智能审查、动态管理”。平台自动预警格式不规范、超期报备等问题，2024年预警纠错32次，报备及时率从2022年78%提升至95%；通过大数据检索比对587件现行文件，剔除问题文件16件；在人大官网设立专栏公开审查报告、文件目录及典型案例，推动“阳光审查”落地，强化社会监督效能。
　　三是专业支撑，组建多元专家智库。整合“一府一委两院”工作人员与法学教授、律师、退休法官等10余名专业人士组建智库，通过联席会议、专题研讨等方式破解复杂问题。建立常态化沟通机制，在审查建议移交、信息共享、培训研讨等方面形成合力，提升审查专业化水平，为疑难文件审查提供“外脑支持”。
　　四是民意畅通，搭建基层参与桥梁。通过“人大代表联络站”“基层联系点”等渠道畅通民意，2025年初针对烟花爆竹禁放文件的群众建议，开展专项审查并及时反馈结果。建立“群众点题-人大审查-政府整改”机制，打通意见反馈“最后一公里”，使规范性文件更贴合基层实际，彰显民主实践价值。

三、实践备案审查工作的瓶颈与制约
　　尽管南充市人大常委会备案审查工作实践成效显著，但各县（市、区）人大常委会备案审查仍面临“报备、审查、纠错”三大瓶颈，制约制度效能发挥，需精准破解。
　　一是“有件必备”落实不力，存在“三不”现象。认识不深导致“不愿报”，部分制定机关认为备案是“形式审查”，存在“重制定、轻报备”倾向；能力不足导致“不会报”，对规范性文件界定不清，存在误报内部纪要、漏报有效文件等问题；刚性不足导致“迟报漏报”，部分机关超期报备甚至经督促才补报，个别存在“问题文件不敢报”现象。
　　二是“有备必审”质量不足，陷入“三重三轻”困境。重合法性轻适当性，聚焦条款是否抵触上位法，对政治表述准确性、公平性等关注不足；重形式轻实质，严审程序合规性但忽视条款执行效果与群众认可度；重单兵作战轻联动，上下级人大及与“一府一委两院”衔接不畅，专门委员会专业优势未充分发挥，审查协同性不足。此困境根源在于基层机构不健全、专业人员匮乏，制约审查深度。
　　三是“有错必纠”刚性不够，面临“三难”问题。沟通协商“难推动”，部分制定机关以“地方实际”为由拖延整改；撤销程序“难启动”，因顾虑“影响地方工作”，对违法文件慎用撤销权；整改效果“难评估”，缺乏跟踪监督机制，存在“表面整改”现象，削弱法治权威。

四、以制度创新推动基层备案审查治理现代化
　　南充市人大常委会立足基层治理需求，从制度、技术、民主、能力四维度发力，推动备案审查制度迭代升级，实现治理效能提升。强化制度刚性，构建闭环监督问责机制。
　　一是将备案审查纳入“法治南充建设考核”，对漏报迟报率超10%的单位约谈负责人并通报；预通过修订《南充市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，细化政治、合法、适当性审查的具体标准；建立“审查-整改-回头看”机制，筑牢制度刚性。
　　二是深化数字赋能，完善智慧审查体系。推动省级平台升级“智能审查大脑”，新增语义分析、案例比对功能，自动识别条款冲突、歧视性条款等问题；构建“人大-政府-司法”数据共享池，整合法律法规、司法案例、群众诉求等数据，打破“数据孤岛”；在人大官网首页增设“备案审查”板块，实现群众扫码查阅、提建议、查结果，打造“指尖上的民主监督”。
　　三是拓宽民主渠道，健全多元共治格局。建议建立“代表审查责任区”，让每位代表联系3至5个基层单位收集意见，在人代会期间设“备案审查窗口”接受质询；聘请20名企业、行业协会代表担任社会监督员，对教育、医疗等民生文件实行“审查前征求意见+审查中听证+审查后评估”全周期参与；在乡镇（街道）设立信息员，构建“群众点题-人大审查-政府整改-群众评价”闭环，激活民主活力。
　　四是提升履职能力，打造专业队伍。充实备案审查机构人员，通过案例分析、专题研讨等开展常态化培训；完善专家智库动态管理，推行巡回指导审查；建立上下级人大“以审代训”“交叉审查”机制，提升基层实战能力；以“四个机关”建设为引领，强化政治引领、规范工作流程、密切联系群众，确保备案审查坚守人民至上理念。
　　备案审查制度作为法治体系的关键环节，其基层实践成效直接关乎国家法制统一与全过程人民民主的落实。南充市人大常委会以“有件必备、有备必审、有错必纠”为原则，通过构建“制度+技术+民主”融合模式，将纸面规范转化为治理效能，通过对相关规范性文件的严格审查，确保政策法规与地方发展战略同频共振，为经济社会发展营造良好法治环境，助力南充在高质量发展道路上阔步前行。
　　（作者单位：南充市人大常委会法工委）