韩锋
　　2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，这次会议首次提出习近平法治思想并系统阐述了“十一个坚持”。习近平法治思想“十一个坚持”即：坚持党对全面依法治国的领导；坚持以人民为中心；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持依宪治国、依宪执政；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治和涉外法治；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。
　　在“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”中提到的“关键少数”，是指国家公权力的代表者、实施者，是中国特色社会主义法治建设的组织者、推动者、实践者，也是我们通常谈到的各级领导干部。他们在贯彻落实全面依法治国战略的过程中扮演着关键角色，是能够运用法治方式治国理政的骨干力量，始终代表党、国家和人民的利益。
　　自改革开放以来，中国共产党逐步认识到，没有社会主义民主和法制，就没有中国的现代化。为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性。党把发展民主与健全法制确定为国家坚定不移的基本方针，中国法治建设从“过渡时期法制”进入到“社会主义法制”。
　　随着改革开放的深入进行，建设社会主义现代化必然意味着建设社会主义法治。1997年，党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略；1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法；2014年，中国共产党召开了十八届四中全会，以依法治国为主题，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的目标，对全面依法治国的基本原则、工作布局和重点任务进行了战略部署。
　　2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。这次会议的一个重要成果，就是首次提出习近平法治思想并系统阐述“十一个坚持”。会议强调，习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。其中，“关键少数”是推进全面依法治国的重要保障。

一、领导干部在行使党和国家权力时首先需要充分尊重三个原则
　　党的十八大以来，我国各立法行政、司法机关全面贯彻实施宪法法律。党领导立法、执法、司法、守法的社会主义法律运行全过程，领导干部在其中发挥着重要作用，“关键少数”通过自己的行动和工作，在党领导制定法律、实施法治过程中充分考虑和反映人民意愿，使得法律维护和满足广大人民群众的根本利益。在具体实施的路径上，领导干部在行使党和国家权力时首先需要充分尊重以下三个原则。
　　（一）树立国家一切权力属于人民的理念。我国宪法明确规定国家一切权力属于人民。只有在执政理念上牢固树立人民主权的原则，以人民为中心，才能充分实现人民的利益追求。中国共产党作为执政党，是历史的选择，是人民的选择。只有执政权力来自于人民的授权才是真正的依法执政，按照人民意愿和意志行使其权力，从制度上和法律上保证人民利益不受侵害，才能维护执政权力的合法性。
　　（二）始终牢记宪法法律至上。法治型权威是受到全民共同参与而制定的符合广大人民群众利益的普遍适用性法律，能够被全体人民普遍遵守。法律是一种宏观意识，是一种非人为控制但是被人民普遍遵守的社会形态，是人类理性思考的产物。因此，人们对于法律的遵从并不是被控制性的遵从，而是由内而外的。这种非控制性的遵从，使得法律具有独一无二性和至上原则性，能够跟随社会的演进不断得到调整。因此，领导干部在具体行使党和国家权力的时候必须坚持宪法法律至上原则，摒弃个人功利主义，在人民群众中树立起法律权威，如此方能打牢守法尊法的基础。
　　（三）始终坚持正当程序原则。正当程序是立法、执法、司法过程中必须遵守的基本原则，其在处理具体事务时可维持时间上、空间上和规则上的具体性，保证事务运行的次序性、稳定性和合法性。遵循正当程序的原则是我国完善的法治运行中重要的一环，是对“关键少数”权力的一种制约，也是人民对领导干部的反向制约。设定合理的程序可防止领导干部受到现实社会的权力腐蚀、权力过分集中或者滥用职权，保证领导干部的职权沿着法治轨道平稳运行。为了加强党在全面依法治国中的领导地位，就必须进一步完善权利运作的程序，既用宪法法律对领导干部的行为提供支撑，又用法律保障人民的合法权益不受侵犯。

二、抓住领导干部这个“关键少数”在实施层面还需要处理好两个问题
　　良法是善治之前提。因为没有良法，善治将缺乏保障，不可持续；而善治同时也是良法的目的，没有善治，良法就失去了生命力，成为纸上谈兵。良法和善治密不可分，相互作用，共同构成了法治的基本内涵。善治即良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新型关系。善治通过有效的治理实现人民安居乐业、社会运转有序和国家的长治久安。而在善治中，领导干部扮演着非常重要的角色。我们认为，坚持抓住领导干部这个“关键少数”在实施层面还需要处理好以下两个问题。
　　（一）“关键少数”要起到带头作用，带头尊法学法守法用法。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。
　　在“尊法”问题上，领导干部要充分认识到坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上是社会主义法治的必然要求。宪法法律至上原则强调法律的权威性和至上性，确保法律的制定和实施不受任何个人或组织的干预。宪法至上是法律至上性原则的核心内容，确保所有法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。这一原则在现代社会中具有重要作用，它不仅保障了法律的统一性和稳定性，还为公民提供了明确的权利保障和法律救济途径。
　　在“学法”问题上，领导干部带头学习掌握应知应会党内法规和国家法律，要坚持深学细悟、持之以恒，全面掌握党规国法的科学体系、核心要义和基本精神，在“尊、学、守、用”上走在前、做表率。2023年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》紧紧围绕“应知应会”这一重要要求，创新性引入清单制度，进一步推动领导干部学法走深走实。
　　《意见》要求，一是重点学习习近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求。二是重点学习党内法规。要认真学习党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。三是重点学习国家法律。要认真学习宪法、总体国家安全观和国家安全法、推动高质量发展相关法律、民法典、刑法和公职人员政务处分法、行政法律，以及与履职密切相关的其他法律。
　　在“守法”问题上，领导干部是党的执政骨干，肩负着贯彻落实党的路线方针政策、领导经济社会发展的重任。他们必须带头守法，发挥示范作用，推动全面依法治国和全面从严治党。
　　在“用法”问题上，领导干部是人民的公仆，每个党员领导干部都必须正确认识和运用自己的职权。领导干部要树立正确的权力观，坚持用权为民，按规定、按法律行使权力，权力的边界是法制，法不授权不可为。领导干部要养成按法律与规章说话办事的习惯，恪守权力的界限。要做到“心中有法”，牢固树立法治意识和法治思维，严格按照宪法和党章的规定，带头依法执政、依法行政、依法办事，推进全面依法治国。
　　（二）健全“关键少数”的权力制约监督机制。对“关键少数”进行权力的制约监督，需要从两个方面入手。
　　一方面，权力的配置遵循法治化原则，主要包含两个维度。一是纵向的不同层级政府的权力产生及运用必须于法有据、权责一致。用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，以廉洁高效、公开透明为目标，厘清不同层级政府的权力边界，明确具体职权职责，使其做到权责一致，最大限度地压缩与消除权力设租寻租空间。二是横向的相同层级的国家机关如立法部门、行政部门、司法部门之间或同级政府的不同职能部门之间要相互监督、协同配合。中国语境下的横向权力运行，不同于西方的“分权制衡”体制，是以党的大政方针为圭臬，以最大限度地实现人民群众的利益为价值归宿的。
　　因此，不同职能部门在面对人民群众的问题与困难时，绝不能相互扯皮、推诿卸责，应相互配合、积极协调，这样才能有效防止权力异化、保障人民权益。
　　另一方面，对领导干部履职用权的制约监督。一是加强党内法规制度建设。要加大党内法规备案审查和解释力度，注重同国家法律法规相衔接，进一步提高党内法规执行力，实现权力监督的常态化、长效化。二是建立有效的权力制约监督机制。针对党政主要领导干部的职权规定，全面推行“权力清单”“责任清单”“义务清单”制度，给予领导干部完整而具体的“用权说明书”，使其明晰法律规定的责任和义务，在公众监督下开展工作。三是建立严格的追责问责机制。党的十八届四中全会指出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，对于重大决策造成严重失误或违法行为的，要严格追究负有其责的领导干部及相关人员的法律责任，从根本上震慑违法决策行为，促使领导干部依法决策，自觉运用法治思维和法治方式解决现实问题。
　　在全面推进依法治国的新征程中，作为“关键少数”的各级领导干部要带头做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者，带头尊法学法守法用法，带动全社会遵纪守法、知法用法，必将不断开创全面依法治国新局面，为推进中国式现代化贡献更大的法治力量。
　　作者系法学博士，西南交通大学马克思主义学院讲师